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高校人事争议解决及预防机制研究
作者:    发布日期:2014-09-20    点击数:

 

   

                                       樊  军 

    

                                   湘潭大学人事处

 

                                     2013年12月



高校人事争议解决及预防机制研究

引言

    随着全球化、市场经济、知识经济这些词语的高频率使用,当今时代己成了一个竞争的时代。世界各国各组织的竞争实际上也是争夺优秀人才的竞争。正如美国著名管理专家吉姆·柯林斯所说:“有一件事比其他任何事都举足轻重:那就是招聘并留住好的员工。”,由社会边缘逐渐走向社会中心的高校,作为市场竞争主体,要想在竞争中获胜,关键是要拥有一支优秀的教师队伍和管理队伍。在全球化时代,高校之间的竞争是国际范围内的竞争,焦点是国际高校之间大师、专家的争夺。高校要采取何种人才措施,获得国际上的优秀人才资源以提高大学的教学质量和科研水平,进而提高大学的声誉和自身竞争力,获得自身生存和发展的空间,这是一个值得研究的重要问题。

    高校人事制度改革关系到整个高等教育管理体制改革的成败,高校人事制度是我国建设现代大学制度的核心内容。高校内部管理体制改革是高等教育管理体制改革的一个重要方面,以聘任制改革为中心的高校人事制度改革又是高校内部管理体制改革的重点。在我国高等教育走向大众化、普及化的今天,如何提高高校师资队伍建设的质量,成为制约高等教管理体制改革成功与否的一个关键问题。随着政府对高校的管理逐步由集中控制向宏观调控转化,高校办学自主权进一歩下放,高校在人事行政上的自主权也进一歩落实。好的人事制度就是通过组织、计划、协调、控制、监督等手段,谋求人与事以及事与人之间的相互适应,达到事得其人、人适其事、人尽其才、人尽其用,也就是协调社会劳动过程中人与事以及共事人相互关系的管理活动。可以说,高校管理的核心是人事管理。高校的发展在很大程度上取决于高校人事管理的质量。高校为适应新形势所进行的各项内部改革,几乎每一项都与高校内部人事制度改革相关。如高校在办学模式、学科建设上进行改革,高校的用人、考评、分配等人事制度也必须做出相应的调整,以上改革才能落到实处。通过人事制度建设,选拔任用高水平教师,可以从根本上提高高校学科建设、教学改革和学校管理水平。处于不同层次、不同发展态势的高校,尤其是研究型大学,人事制度都成为建立现代大学制度的瓶颈。

事业单位是我国在计划经济体制下建立的特有的单位组织。长期以来,事业单位实行的是行政隶属管理,事业单位人员与公务员被统一视为“国家干部”,对事业单位的人事争议采取反映意见、申述等“内部消化”机制。20世纪80年代起,国家开始大力推行事业单位人事制度改革“改革以建立聘用制为基础故用人制度为重点,通过转换事业单位用人机制,实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变,由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变,建立符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。高校作为我国事业单位的重要部门,长期以来,为我国的科计文化教育事业作出了重大贡献。高校作为公益性事业单位,在人事制度改革不断推进的进程中,存在着事业编制用人、人事代理、聘用制、编制外用人等多种方式,在人事管理方面面临着许多新问题,如违反学校人事管理规定人员的处理,人事代理、聘用制、编制外用人的入编问题、待遇问题、养老保险问题等等,由此引发的人事争议矛盾日益增多。而长期以来,高校人事争议大多通过行政程序解决,即由高校自身或其上级部门就争议作出裁决,其公正性往往受到质疑,同时也违背了“自己不能当自己法官”这一基本原则。虽然人事部及我省已经出台了多部文件解决人事争议,最高人民法院也己出台司法解释提供法律依据,但这些文件及法律解释本身存在诸多问题,且彼此无法衔接,造成实践中尚存大量人事争议游离于司法监督之外,无法寻求法律救济。也使得高校在用人方式方面难以把握。

目前我国高校人事争议解决机制刚刚起步,还很不完备,主要包括三部分内容:人事争议调解、人事争议仲裁、人事争议诉讼。其中,人事争议调解是我国较新的制度成果,人事争议仲裁较为成熟,但仍存在许多有待完善的方面,人事争议诉讼虽有司法解释规范了人事争议处理与司法处理的接轨,但在具体处理模式和救济方式上仍存在很大完善空间。

一、高校人事制度和高校人事争议概述

(一)事业单位和高校

事业单位是一个不能从国外找到对应存在的制度,作为一个整体,事业单位很难在国际化的语境中找到相似者。作为具有中国特色的法人社会组织,事业单位己经成为我国经济建设和社会发展的一支重要力量。对于它的概念,国务院《事业单位登记管理暂行条例》(1998年发布,2004年修订)首次从法律上将事业单位定义为:“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

高校是教育领域非常重要的事业单位。高校是高等学校的简称。“高等学校”这个词在民国时期就已出现,指“实施预科教育的机构”,并非现今意义上的高等学校。现今意义上的髙等学校在晚清民国时期一般称为“高等教育机关”、“高等教育阶段”。中国高等学校泛指对公民进行高等教育的学校。中国高等学校根据教育对象和学习形式的不同可以分为两大类:普通高等学校和成人高等学校。普通高等学校包括专科层次、本科和研究生层次。根据新中国三个文件对“高等学校”的界定,主要是指普通高等学校,即专科学校、学院及大学。因此,本研究中的高校指普通高等学校。同时,随着改革开放以来,国民经济的发展和社会财富的增长,国家对民办教育持鼓励态度。在普通高等学校也出现了许多民办高校,比较著名的如湖南涉外经济学院、北京城市学院、西安欧亚学院等。但民办高校人才引进和教师队伍建设遵循市场化原则,普遍实行劳动合同制,适用《劳动法》等法律法规调整,与公办高校的人事关系不同。因此,在本研究中,高校人事制度、高校人事争议等均指公办高校相关制度。

 

(二)高校人事制度和高校人事争议

    人事关系是我国独有的一个动态性的模糊概念,人事关系这个概念的产生主要是基于高度集中的计划用人体制的背景。我国现代意义上的人事制度主要包括公务员制度和事业单位人事制度。高校人事制度是我国事业单位人事制度的一种,本研究所关注的的人事制度在事业单位人事制度中的高校人事制度。

    我国事业单位人事制度是在计划经济体制下形成和发展起来的,从八十年代后期开始事业单位人员聘用制度就处于探索试行阶段。2002年7月国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(以下简称《意见》),全国范围内的事业单位人事聘用制度改革就此开始。在此后的一年间,包括高校在内的各地事业单位的人员聘用制度改革包括人员聘用程序、考核制度、聘用合同以及人事争议仲裁制度均按照人事部的《意见》与人事部在此之前发布的一些政策文件和部门规章进行。

    目前, 高等学校内部人事管理存在内外有别的状况,教职员工分成编制内人员和编制外人员,编制内人员包括专业技术人员、管理人员和工勤人员,实行聘用合同制;编制外人员包括临时工、外聘人员,实行劳动合同制。 高等学校教职员工的内部管理实际上呈现双轨制的特征,表现为将发生在编制外人员的争议称为劳动争议, 而发生在编制内人员的争议则称为人事争议。由于高校劳动、人事二元机制长期并存,高校人事聘用关系属于人事行政的范畴,当事人对人事争议仲裁裁决不服也不能向人民法院起诉,因此聘用关系一直适用人事部的政策规章。2003年9月最高人民法院发布了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释〔2003113号)。2007年10月1日开始施行人事部发布的新《人事争议处理规定》1997年人事部颁布的《人事争议处理暂行规定》同时废止。这些司法解释、部门规章和相应的地方规章构成了规范我国高校人事争议的基本规范体系。

但是,高校人事争议的概念在实践中存在不少争议,主要是涉及到何种争议内容可以纳入人事争议仲裁、诉讼的范围。根据2003年《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释[2003]13号)第3条的规定,人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。高等学校属于事业单位,高等学校人事争议适用上述规定,表明高等学校人事争议诉讼的内容限于辞职、辞退及履行聘用合同三项争议。2007年10月1日起施行的《人事争议处理规定》第2条第(二)项规定,人事争议包括事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议;第36 条规定,因考核、职务任免、职称评审等发生的人事争议,按照有关规定处理。 《人事争议处理规定》主要解决何种人事争议可以纳入人事争议仲裁。因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议为可仲裁的人事争议,而因考核、职务任免、职称评审等发生的争议则为不可仲裁的人事争议。其实,除了上述争议内容外,实践中尚存在工资、调动等而产生的争议。但是,从可纳入人事争议仲裁及诉讼的角度考虑,高等学校人事争议指高等学校与其编制内聘用的教职员工之间由于辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。  

(三)高校人事争议与高校劳动争议的区分

要准确理解高校人事争议,需要澄清其与高校劳动争议的不同。人事争议与劳动争议的基本区分在于劳动者一方的身份不同。高校人事争议与高校劳动争议除了在适用主体不同之外,还表现在仲裁机构的不同。高校发生劳动争议时,应由劳动争议仲裁机构负责处理劳动争议仲裁。依据《劳动争议调解仲裁法》,劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。而高校发生人事争议, 则应寻求人事争议仲裁委员会进行仲裁。依据《人事争议处理规定》,人事争议仲裁委员会由公务员主管部门代表、聘任(用)单位代表、工会组织、受聘人员代表以及人事、法律专家组成。

高校人事争议与高校劳动争议在人事仲裁和诉讼中适用的法律也不同。高校劳动争议在程序和实体方面主要适用《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》 等相关法律法规规章,而高校人事争议在程序方面主要适用《人事争议处理规定》、《劳动人事争议仲裁办案规则》等。《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》只有在关于人事争议的法律、行政法规或者国务院的规定没有另行规定的情况下才可以适用。 在实体方面,一般情况下《劳动法》和《劳动合同法》并不能直接适用,应首先适用国家在人事方面专门制定的法律法规规章和政策性文件,除非没有上述规定,才能参照适用《劳动法》、《劳动合同法》的相关规定。

二、高校人事争议发生的原因探析

    在国家改革开放日益深化、社会经济蓬勃发展的大背景下,高校内部的人事制度改革也在向纵深发展,随之不可避免地产生了各种各样的人事争议。目前,高校人事争议主要包括人才流动产生争议;国内外培训、深造产生争议;校内人事管理制度改革产生争议;辞职辞退产生争议;终止、解除聘任(聘用)合同产生争议;专业技术职称评审产生争议;评优评奖产生争议;兑现工资福利产生争议;学校内部管理体制改革深化;校办产业因关、停、并、转导致人员分流而产生争议等。高校人事争议的产生有着复杂的社会原因,也有着高等学校人事争议当事人自身的原因,总体来看,可以从以下几个方面分析。

(一)高校人事制度改革导致利益调整

    随着经济社会的发展和改革的不断深入,高等学校的人事制度也在不断地深化。2002年7月6日国务院办公厅发布《关于转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见的通知》(国办发[2002]35号),进行了以聘用合同和聘用制度为核心的高等学校人事制度改革。2012年4月16日发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》,要求在今后五年内在清理规范基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。高校属于从事公益服务类,高等学校人事制度改革要以转换用人机制和搞活用人制度为核心,以健全聘用制度和岗位管理制度为重点,建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事管理制度。现代人事制度改革以开发人才资源为主要特征,重视人的价值、维护人的尊严,同时对日益复杂的利益格局和利益关系的调整更加重视,打破了传统模式的束缚,高校人事制度不断深入改革,必然带来利益关系的调整,相关的人事争议也必然随之而产生。

(二)高校人事管理存在不合法、不合规现象

高等学校人事管理过程中,特别是在聘任制度改革中,存在忽视教职员工权利现象,造成了教职员工和学校的矛盾、冲突,引发人事争议。例如,有些高等学校内部的纪律处分文件只注重实体方面内容的规定,但是程序方面存在严重缺失,只规定了处理违纪的部门,却未规定教职员工应享有的申辩的权利,调查取证、听证、决定的程序规定比较原则,缺乏具体明确的内容。有些高等学校聘用合同不规范、不全面、不具体,约定的内容属于比较原则性、概括性的规定,缺乏操作性,导致高等学校教职员工与高等学校之间产生理解上的分歧,在履行聘用合同过程中产生人事争议。有些高等学校在与教职员工之间签订聘用合同时,利用其强势地位,合同内容多体现教职员工的义务性、禁止性的约定,对教职员工合法权益予以限制,如对女性教职员工生育权的限制等,合同内容表现为明显不公平和不平衡,在履行过程中也极易产生矛盾,发生人事争议。

(三)高校教职员工法治意识和权利意识增强

    高等学校人事管理实行聘用制度以来,高等学校和教职员工之间以聘用合同的关系明确双方的权利义务,并在此基础上高等学校也制定了相关的人事管理规章制度,作为聘用合同的配套管理制度,形成了人事管理的规范化、制度化,从而在很大程度上避免了人事管理的“人治”现象。聘用合同及相关规范性文件界定了利益的边界,高校教职员工主张自己的权利和要求履行相应的义务均有了明确的依据,为维权奠定了良好的基础。而且,随着中国社会主义法治建设的发展,法治意识日益深入民心,法治观念更是得到了大大增强,学法、用法已经成为高

等学校教职员工的日常行为准则。在此情况下,思想政治工作已经无法解决所有的人事管理过程中出现的问题,拿起法律武器维护自身的合法权益自然而然也导致了大量人事争议的产生。

(四)高校教职员工存在离岗、离职等不诚信、不合法现象

从现有的人事争议纠纷案例来看,大量的是由高等学校自身管理不够完善、履行聘用合同不够到位引起的。但是,我们也应看到,有的高等学校教职员工不遵守国家及学校人事管理的法律法规和规章制度,在履行聘用合同过程中弄虚作假、不守诚信、不负责任,不能或者不能完全完成聘用合同约定的岗位职责或者工作任务,甚至擅离职守,损害了学校的利益,造成高等学校不得不依据相应的管理制度和聘用合同约定作出相应的处理决定,这也造成了其与高等学校之间产生人事争议。近年来频发的高等学校教职员工因深造、培训后,擅自离开高等学校造成无法履行聘用合同就是典型的例子。

(五)高校内部人事争议协商解决机制不顺畅

    高等学校在人事管理过程中与教职员工之间发生矛盾和利益冲突是很正常的,但是如何在学校内部予以化解和解决,有些高等学校缺乏相应的协商解决机制。有些高等学校以行政化的方式对待,简单粗暴,不愿与教职员工进行协商;高等学校工会是教职员工合法权益的代表者、维护者,未参与或者消极应付,教职员工无法依靠工会与学校进行协调;高等学校内部未能建立人事争议调解机构,在与教职员工之间不愿协商或者无法协商时,高等学校及教职员工均无法交由调解机构进行调解,缺乏相应的解决矛盾的平台;有些高等学校内部建立了人事争议内部调解机构,但是在受理和解决争议过程中不积极、不主动,起不到相应作用。上述种种原因表明了高等学校内部争议协商解决机制缺失及无法有效运转,造成了高等学校与教职员工因辞职、辞退及履行聘用合同产生的矛盾和纠纷无法在高等学校内部化解,导致了高等学校人事争议的爆发。

三、高校人事争议解决机制现状及评析

    我国高校人事争议作为人事争议的一种,其人事争议解决机制是伴随着我国整体人事争议解决机制和人事制度改革的深化而产生的,以面对高校人事制度的改革。1997年8月8日,人事部下发了《人事争议处理暂行规定》,首次以行政规章的形式确立了我国的人事争议解决机制,标志着我国人事争议解决机制的正式建立。2002年,国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》,阐明了人事争议解决机制的地位和作用。2003年,最高人民法院通过了《最高人民法院关于审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释[2003]13号),使得人事争议解决机制与司法制度接轨,走上了法治化的轨道。2007年,中组部、人事部、解放军总政治部联合印发了《人事争议处理规定》,进一步完善了我国的人事争议解决机制,并具体规定了人事争议解决机制在地方政府管理中的地位和作用。经过多年的发展,我国的人事争议解决机制已经初步形成了“一调、一裁、两审”的基本形式和制度。我国高校人事争议解决也基本遵循“一调、一裁、两审”的模式,这一人事争议解决机制的建立与发展,为我国的科学文化教育发展,尤其是高等教育事业稳定、和谐发展做出了重要的贡献。同时,随着改革和发展的不断深入,也存在许多地方需要进一步改进和完善。

(一)高校人事争议调解机制

    “一调”,即高校人事争议解决机制中的调解制度,近年来,人事争议调解制度取得了长足的进步,为促进社会主义和谐社会建设维护社会稳定,起到了不可或缺的作用。调解作为解决高校人事争议的一种重要方式,也是及时处理高校人事争议、化解矛盾的有效途径。指人事争议当事人,在高校或其行政主管部门的人事争议调解委员会主持下,以查明事实,分清是非责任,双方协商的方法解决争议。申请调解必须是双方当事人自愿,同时调解必须符合人事政策法规的规定。如果调解一旦达成,则当事人应当自觉履行;如果达不成调解协议,或虽达成调解协议但一方或双方反悔的,当事人一方有权直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。为了保证调解的公正性,调解委员会可以考虑设在工会,由工会代表、教职工代表和学校行政代表三方组成。一般来说,教职工代表可由教代会或全体教职工选举产生;学校代表由学校法定代表人指定;学校工会代表由学校工会委员会指定。各方代表只能代表一方参加调解委员会,调解委员会组成人员的具体人数由教代会提出,并与学校法定代表人协商确定,学校代表的人数不得超过调解委员会总数的三分之一。在我国现行的人事争议解决机制中,ƒ调解并不是必经的程序。

(二)高校人事争议仲裁机制

    “一裁”,即高校人事争议解决机制中的仲裁制度,是指人事争议仲裁委员会对申请仲裁的人事争议案件依法进行调解和裁决的活动。随着相关法律法规的不断出台,我国的高校人事争议仲裁制度不断走向深入和完善。同时,作为解决高校人事争议的关键一环以及其独具的行政准司法性质,它是解决高校人事争议的必经程序,发挥着极其重要的作用。高校人事争议仲裁既可通过一定程序赋予调解以法律效力,又能作为“两审”必要的前置程序,充分保障人事争议双方当事人的合法权益与相关利益。根据《人事争议处理规定》第二条规定:“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议,可以申请人事争议仲裁”。因此,高校教职工与高校之间发生人事争议的,当事人可以向高校所在地政府人事部门设立的人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人从知道或应当知道其权利受到侵害之日起六十日内,以书面形式向有管辖权的人事争议仲裁委员会申请仲裁。人事争议仲裁委员会在收到仲裁申请书之日起十个工作日内,认为不符合受理条件的,应当书面通知申请人不予受理,并说明理由;认为符合受理条件的,应当受理,将受理通知书送达申请人,将仲裁申请书副本送达被申请人。当事人申请仲裁后,可以自行和解。达成和解协议的,可以撤回仲裁申请,也可以请求仲裁庭根据和解协议制作调解书。仲裁调解达成协议的,仲裁庭应当制作调解书。仲裁庭裁决案件,应当自仲裁委员会受理仲裁申请之日起90日内结束,案情复杂需要延期的,经仲裁委员会批准,可以延期并书面通知当事人, 但延长期限不得超过30日。对仲裁委员会逾期未作出决定或决定不予受理的,申请人可以就该争议事项向人民法院提起诉讼,当事人对裁决不服的自收到裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼;逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。

(三)高校人事争议诉讼机制

    “两审”,即高校人事争议解决机制中的诉讼制度,是运用国家司法的力量,彻底解决高校人事争议纠纷的一种最终手段,近年来,针对如何更好地发挥诉讼制度在人事争议纠纷解决中的作用,国家相继出台了一系列法律法规和相关文件,加大了调解、仲裁和诉讼之间的有效衔接,使人事争议解决机制愈加法治化和规范化。2003年,最高人民法院通过了《最高人民法院关于审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释[2003]13号),这个司法解释的发布标志着我国人事争议诉讼制度正式建立。高校人事争议当事人对人事仲裁不服时,可以提起人事争议诉讼。

    根据最高院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的司法解释,当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服, 自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的,人民法

院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决,另一方当事人向人民法院申请执行的,人民法院应当依法执行。《人事争议处理规定》也指出,当事人对仲裁裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。因此,教职工与高校因解除人事关系履行聘用合同发生的争议,如果教职工对人事仲裁裁决不服, 可在收到仲裁裁决后向高校所在地基层人民法院提起诉讼。如果高校在法定期 间内不起诉又不履行仲裁裁决,教职工可向人民法院申请强制执行。

(四)高校人事争议解决机制存在问题分析

目前,高校事业单位人事争议存在的最突出的问题就是虽然国家出台了多部文件及司法解释,但囿于受案范围的限制,尚有很大一部分人事争议未能进入仲裁和诉讼程序,从而无法得到法律救济,当事人的合法权益无法得到保护。另外,无论是调解、仲裁、诉讼,都是依据几部主要的规章、司法解释作为遵循的准则。因此,本研究从几部主要的规章、司法解释出发,深入分析它们中存在的缺陷,试图找到问题之症结所在。

    1、人事争议处理规定之问题分析

    2007101日,由中央组织部、人事部、解放军总政治部联合发布的《人事争议处理规定》正式实施。该规定的出台与实施有利于规范高校事业单位人事制度管理,推动高校事业单位人事制度改革,构建和谐人事关系,人事争议仲裁制度也将开启新的一页。新的《人事争议处理规定》较1997年《人事争议处理暂行规定》在受案范围、组织机构、仲裁员、调解和举证责任分配等方面均有新的突破。其中第2条采用列举方式对适用该规定的人事争议进行了列举,第2项规定了可以申请仲裁的事业单位人事争议范围,即事业单位与其工作人员之间因解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议。

但人事争议受理范围仍然过于狭窄,不利于保护弱势群体(受聘用一方)的正当权利。按《规定》中规定的受理事由,作为事业单位聘用人员一方能够有权主动提起人事争议的事由只有:“解除人事关系、对单位履行约定的合同义务不满两种情况”。除此之外,则完全没有主动权。作为准司法性质的人事争议仲裁制度,应当遵循保护弱势群体的立法要求,赋予弱者相对足够的保护自身基本合法权益的权利。孟德斯鸡曾说过,法律主要是为了保护弱者制定的。因此,法律的制定要给予弱者提起司法保护自身基本合法权益的权利。人事争议受理事由的规定较之企业劳动争议受理事由的规定,在体现保护弱者的立法要求上逊色不少。

    首先,高校人事争议中,教职工享有的各种合法权益,都需要高校一方诚信履约和认真落实国家法规政策才能实现。高校一方如果发生违约或者不执行国家相关法规政策的情况,教职工一方除主动辞职外、上访举报外,几乎没有任何制约事业单位一方的手段。而高校一方制约教职工一方的手段则相当多:一是可以动用行政管理权给予相应的处分;二是动用财权和物权给予报酬待遇的扣减;三是行使用人主动权予以辞退。其次,高校一方都设有专职人事干部,对国家人事政策的了解和熟悉程度以及获取新政策法规的速度,都强于和快于教职工一方,如果发生高校一方违反国家法规政策或者拖延落实有利于教职工一方的事情,则教职工一方很可能在不知情的情况下,受到合法权益的损害。再次,目前国家尚没有统一制定的聘用合同标准文本,都是由单位自行制定,如果发生合同中聘用人员一方应享有权益的缺失或者表述不清的情况,其权益很可能受到损害。第四,实践中由于事业单位管理者素质原因,其违背国家管理政策,挟嫌报复,甚至寻故开除聘用人员的事情时有发生。这些都说明在高校事业单位双方平等人事主体之间,教职工一方是明显需要保护的弱势群体,人事争议受理过窄的规定达不到对弱势群体的有效保护。即使按照《人事争议处理规定》中第二条第五款的规定:依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议,也不是完全有利于聘用人员一方的规定,因为“可以仲裁”并不意味着必须仲裁,仲裁机构受不受理的余地相当大且没有限制性条款。

    2、法释[2003]13号之问题分析

     20039月,最高人民法院发布《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释[2003]13号),该司法解释尽管只有短短三条,但对事业单位人事聘用制度的改革力度非常大。它确立了社会各界大力呼吁的人事争议仲裁司法审查制度,尽管不是以法律的形式,但毕竟为事业单位聘用合同当事人寻求司法最终保护提供了途径。这三条司法解释的规定,完成了人事争议与司法程序的形式上的衔接。

但该司法解释的实施并未取得预期的效果。究其原因,主要是由于当前我国人事争议立法和制度尚不完善,由于法释[2003]13号自身也存在诸多问题,因而在司法实践中难免会有“先天不足”的嫌疑,不能实现预期的目标。具体来说,

第一,事业单位人事争议不宜完全适用《劳动法》进行审理,根据法释[2003]13号的规定,法院在审理事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议,适用《劳动法》的规定处理,本研究以为,由于目前经济体制转轨和政府机构改革尚未完全到位,事业单位(包括公办高校在内)与普通企业的聘用、劳动关系还分处于人事、劳动两套行政机构,在事业单位改革完成之前,尚不具备完全适用《劳动法》的条件,而且也会使作为过渡措施的人事部《意见》及一些相关的政策规章失去意义。另外,法释[2003]13有可能混淆人事立法、劳动法对事业单位人事争议、劳动争议各自的适用范围。劳动法与人事立法在立法本文、价值目标等方面都存在重大差异。

第二,人事仲裁前置条件的设置不合理。法释[2003]132条规定,司法程序的启动以人事仲裁为前置条件,而且必须是在人事仲裁委员会对争议进行实质审查之后,法院才能受理。这与劳动争议案件进入诉讼的条件有很大的差异,劳动案件的诉讼也以仲裁为前置条件,但它在仲裁委员会不受理时,当事人仍然可以启动诉讼程序。这就使人民法院受理人事争议案件的范围受到了人事仲裁受理范围的限制(仲裁委员会不受理时,法院也就无权受理),人事仲裁强行政化、不独立、立法层次低、运作不规范等的缺陷,就投射到诉讼制度之中,人事仲裁给当事人带来的不公正,不能在以后的司法程序中得到纠正。这种带有临时“救急”性质的司法解释,在立法层次低、缺乏统一的规范、争议处理方式缺乏衔接和协调的人事争议中孤立无援,难以发挥应有的功能。

第三,仲裁与诉讼的受案范围不一致。从我国现行规定可以看出,目前各种部委规章与地方政府规章所规定的人事争议仲裁受案范围,无论从争议主体的范围还是争议内容的类别来看均相对较为广泛,而法释[2003]13号规定的人事争议诉讼受案范围则比较狭窄,仲裁与诉讼受案范围的“口径”殊不一致,导致实践中尚有部分争议游离于司法监督之外。

四、高校人事争议解决和预防的完善建议

人事争议在目前的中国高校中还是无法避免的现象。建立完善的高校人事争议解决和预防制度,及时、有效地开展人事争议处理工作,是维护高校和高校教职工合法人事权益权益的重要措施;是降低和避免人事纠纷对组织目标和效率影响的有效途径;是保持高校改革、促进高校稳定的客观需要;是实施人才强国、科教兴国、创新型国家战略的必然要求。

(一)明确高校从事公益服务的事业单位属性

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》,在今后五年内在清理规范基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。高校作为从事公益服务类事业单位,其人事争议解决制度构建也必须根据高校事业单位的本质属性予以合理定位,不其他两类科事业单位体现不同之处,由不同的部门法进行调整,这样才能对用人单位与其职工之间的法律关系进行科学设定,即使发生了人事争议,也可以明确地适用法律规范,及时解决争端。具体来说,承担行政职能的事业单位应该归入行政机关管理,其人事争议适用《公务员法》等相关法律、法规的规范。从事生产经营活动的事业单位改革方向是向企业制转变,因此,其人事争议以后应按《劳动法》及相关法律、法规处理。对于从事公益服务的高校事业单位来说,其人事争议问题学术界有两种观点:一种观点认为由国家专门立法予以规制;另一种观点认为应当适用《劳动法》。本研究认为:高校作为专门从事公益性服务的事业单位,其组织性质与行政单位、从事生产经营的事业单位不同,具有不同的组织目标和价值追求,所体现的国家战略定位也截然不同,其人事关系也具有不同的特点,应当考虑由国家专门立法予以规制。

但考虑到高校事业单位的改革与中国整体的事业单位的聘用制改革甚至国家的政治经济体制改革是相联系的,改革的落实需要一个漫长的过程,绝不是一朝一夕能够完成的事情。高校事业单位改革何时能够全部完成,无法估计。所以,在目前高校事业单位改革尤其是人事制度尚未完成,各地出台的法规、规章等

规定不一的过渡阶段,尚不具备出台统一的人事立法的可能性,作为解决问题的权宜之计,目前阶段可以适用《劳动法》,待将来高校事业单位改革完成后,各方面条件成熟时,再制定统一的人事立法,专门规制高校事业单位及其人事争议的处理。

(二)调整高校人事仲裁与人事诉讼的关系

   人事仲裁与人事诉讼是解决人事争议的重要机制,一个是诉讼外纠纷解决机制,一个是诉讼解决机制。在高校人事争议解决多元化的情况下,高校人事仲裁与人事诉讼关系的调整首先要考虑的是哪个为主、哪个为辅的问题。考虑到高校人事争议的现实特点及仲裁和诉讼后的后果情况,本研究认为,人事仲裁应发挥重要作用,人事诉讼实施必要的引导和监督。从争议主体角度讲,高校人事仲裁机制更能满足主体的需要。在某种程度上,纠纷主体的社会特征,如主体之间的关系距离,会影响到纠纷主体对纠纷解决方式的选择。通常情况下,纠纷主体间的关系距离越近,更愿意选择诉讼外纠纷解决机制,而关系距离越远,越愿意选择诉讼解决纠纷。高校人事争议的基础是高校人事关系,其具有很强的“从属性”和“人身依附性”,高校当事人往往更愿意选择人事仲裁。另外,高校人事仲裁机构比法院更熟悉和了解人事政策,能更好地运用人事政策化解纠纷。高校人事仲裁机构因其行政性背景,在纠纷处理过程中其协调能力更强,易于得到相关部门的支持和配合。司法对人事仲裁进行监督。人事仲裁机制,具有诉讼外纠纷解决机制所固有的一些缺点,如果缺乏司法的监督,裁决的公正性难以保证。人事仲裁是我国人事改革中特有的一项制度,没有域外经验可资借鉴,目前还处于建立初期的不成熟阶段,司法应当加强对其引导和监督。

    高校人事仲裁与人事诉讼关系的调整的另一方面在于争议解决程序中“先裁后审”的模式。劳动案件的诉讼虽然也以仲裁为前置条件,但它不是绝对的、无条件的仲裁前置,而是区分情况,,在符合司法解释规定的情形出现时,即使仲裁委员会不受理,当事人仍然可以启动诉讼程序,以救济自己的合法权益。人事争议诉讼程序的启动以人事仲裁为前置条件,而且必须是在人事仲裁委员会对争议进行实质审查之后,法院才能受理。这与劳动争议案件进入诉讼的条件有很大的差异,诉讼制度不能发挥应有的功能,没有从根本上改变人事争议当事人申请仲裁和诉讼上的弱势地位。实践中典型的情况是:当事人的仲裁申请被人事仲裁委员会以“不属《人事争议处理规定》的受案范围”而不予受理时,而当地法院就会以“人民法院对此案缺乏受理依据”为由不予受理。为了更好地保护高校人事争议当事人的权益,发挥诉讼制度应有的作用,应当完善人事争议的诉讼制度。近期的措施是可以通过完善司法解释,扩大人事争议案件的受理范围,对于人事仲裁委员会不受理的人事争议,只要符合法院的受案范围,就应该受理。

(三)协调人事争议仲裁和人事争议诉讼的受案范围

    从法释[2003]13号和《人事争议处理规定》可以看出,人事仲裁范围宽泛于人事诉讼范围,这造成了诉讼与仲裁的脱节,不利于对高校人事争议当事人的司法保护。因此,必须对人事仲裁与人事诉讼的受案范围做出明确统一的规定,使两者能够互相衔接,发挥两者的互补优势。

    明确受案范围。为维护高校事业单位与个人的合法权益,保障高校事业单位人事制度改革的顺利进行,应当扩大人事仲裁受案的争议范围,除原有受案范围外,将涉及劳动权利义务或人事聘用关系变动的争议,如工资福利、社会保险、自动离职、退休、调动、开除等纳入受案范围。定期或聘期考核、未聘安置等高校内部行政管理的内容则不纳入高校人事仲裁的受案范围。统一受案范围。首先,人事仲裁受案范围内的人事争议,是具有平等性质的权利义务争议,对这些争议人民法院可以运用司法权进行裁决;其次,人事争议涉及高校事业单位教职工的劳动权利及与劳动相关校利保护,这些权利涉及劳动者的基本人权,都应当纳入司法保护;再次,当事人享有的司法救济权,即诉权,是一项宪法性权利,不能以人事仲裁剥夺当事人的诉权。因此,人事仲裁的受案范围应全部纳入诉讼的受案范围。

(四)建立健全高校人事争议内部调解制度

    利用调解方式来解决纠纷在我国历史上有丰厚的传统资源。古人就提出“礼之用,和为贵”。历史上始终存在着与正式的国家司法、诉讼程序并行不悖、相辅相成的非正式的调解及其他纠纷解决方式。高校人事争议可以也应当适用调解制度来解决问题,将争议化解在高校内部。首先,高校人事争议的内容一般为聘用、职称评定、待遇兑现、服务期限等非本质对立的矛盾,具有相互妥协的可能性。其次,争议双方相互熟悉、相互了解,一般具有一定时期的合作关系,在熟人社会里,谁都不希望把矛盾激化。三是调解制度具有较大的灵活性,大家有坐在一起,平等协商的机会。另外,调解在高校人事争议解决中开展也具有法律依据。因此,利用调解来解决争议往往能起到“化干戈为玉帛”的良好社会效果。

    构建高校调解制度的具体设想可以是先调解、后仲裁模式。即当发生高校人事争议时,先由专门负责调解的机构对争议双方的人事争议进行调解,在调解无效时,再申请仲裁。考虑到我国目前的实际情况,高校事业单位改革正在进行之中,聘用制试行的时间还不长,很多事业高校内部调解制度缺失,没有成型的经验可以借鉴,因此,对于调解制度规定为选择性程序为宜,由发生人事争议的双方当事人自主选择适用,赋予当事人更大的自由选择的空间,可能更有利于对他们合法权益的保护。至于人事争议调解委员会,可以设立于高校工会或者高校行政主管部门内部,当然,由于当事人本身更了解争议的来龙去脉,所以在人事争议调解委员会中,要吸纳一定比例的高校行政代表、职工代表和工会代表组成。其中职工代表由职工代表大会推举产生;高校单位代表由高校法人代表指定;工会代表在工会委员会中产生;调解委员会的主任应当由高校行政主管主管部门的代表担任。成员应具有一定人事管理知识、法律知识、政策水平和实际工作能力,办事公道、为人正派、密切联系群众。并可以设置一定的调解期限。

    人事调解委员会在调解的过程中,可以依据相关的高校人事政策法规,按照规定的程序,对高校的人事制度进行审查,及时发现高校人事管理中存在的不规范的现象,提出纠正意见,从而促进争议高校人事管理的规范化。相对而言,调解方式具有快捷、经济、节约司法资源的优势,最重要是调解方式可能达成满足双方需要和利益的协议。实现双赢的目的。当然,调解不是靠权威来压制双方或者违背法律精神的“和稀泥”解决方式,而应当是在法律规定的范围内实现高校人事争议当事人利益的最大化的争议解决方式。

(五)明确人事争议案件法律适用并加大人事立法力度

    法释[2003]13号第1条规定:“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议,适用《劳动法》的规定处理”。为了正确理解和适用该司法解释的规定,最高人民法院于2004年4月30日针对北京市高级人民法院的请示出台了法函[2004]30号司法文件《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》,该答复第1条规定:“人民法院审理事业单位人事争议案件的程序适用《劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定,但涉及事业单位工作人员劳动权利内容在人事法律中没有规定的,适用《劳动法》的有关规定。”,但实际上,所谓“人事方面的法律规定”并不存在,劳动争议的处理有《劳动法》,而人事争议方面没有一部实体法律规范,仅有一些人事方面的政策性文件。就这些文件而言,规定也比较笼统,诸政策规定之间多有冲突,与现行劳动法之间也存在较大差异,所以司法解释和《答复》的出台并未实际上解决人事争议审判实践中的实体法律适用问题。

最高人民法院《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》完善了司法解释的内容,确立了人民法院在处理人事争议案件时优先适用人事方面的法律规定的原则。从我国目前事业单位的情况来看,根据上文的分析可知,存在不同类型的单位,在审理事业单位人事争议案件时,要根据不同类型的事业单位适用国家有关人事方面的法律法规。如医疗机构与医生之间的人事争议,可以适用《职业医师法》。而对于高校这类教育机构与教师之间的人事争议,可以适用《教师法》、《职业教育法》、《高等教育法》。这些法律政策与《劳动法》的相关内容比较可能存在差异。因此,优先适用人事方面的法律法规符合我国目前的实际情况。

目前,我国规范事业单位人事关系效力层次较高的规范性文件主要有《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》、《人事部关于印发事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释的通知》、《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见试行》、《人事部、财政部、国家计委关于印发机关、事业单位工作人员正常晋升工资档次办法的通知》、人事部关于执行《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》、人事部《关于印发全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定的通知》、人事部《关于印发事业单位工作人员考核暂行规定的通知》。此外,还有国务院有关事业单位改革的政策性规定。上述规范性文件在法律渊源上基本上归类为国务院部门规章和有关政策,法律效力层次比较低,很难作为人民法院裁判案件的法律依据。总之,人事争议实体法律方面的匾乏是制约人事争议案件审判工作顺利开展的最大障碍,尚需要加大人事争议方面的立法力度。

(六)强化高校工会维权和组织调解的职能

    高等学校工会是教职员工合法权益的代表者、维护者,高校工会必须树立维权观,坚持以职工为本,主动依法科学地介入学校劳动人事争议的解决。在发生人事争议时应主动参与并有所作为。主动维权,是指工会维权的态度。工会应主动参与学校涉及教职工利益的劳动人事制度改革,表达职工的意愿和要求,把职工的利益体现在改革方案、制度中,从源头上预防争议的发生;在争议发生后,工会应主动组织人事争议调解委员会在各方当事人之间进行协调,为矛盾的解决提供平台;在调解结束后,工会应主动监督调解协议的落实,从而在全过程参与中实现维权。依法维权,是指工会维权的依据,这个依据就是法律法规。工会要增强法律意识,通晓相关的法律法规,掌握法律手段,要与有关部门配合大力开展法律法规的宣传和法治教育,增强学校有关部门、教职工的法治观念,要依据实体法律制度、程序法律制度建立劳动人事争议调解制度,使维权行动有规可依。科学维权,是指工会维权的方法。工会要从高校劳动人事争议的实际出发,探索适合高校劳动人事争议的解决方法,用科学的理论指导维权、科学态度协调争议、科学方法推进维权。

 

 

  王永起.《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见》的理解与适用[J].山东审判,2007,(5):2428.

  樊杏华多元视角下高校劳动人事争议解决机制的完善[J]. 山西高等学校社会科学学报,201022(3)68-70.

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